El Tribunal Superior de Justicia de Murcia detecta graves defectos y anula la norma más extensa y de más compleja elaboración de Cartagena, que es el Plan General de Ordenación Urbana. Siete años haciendo innumerables estudios sobre el terreno, analizando un mar de información, tomando miles de decisiones, elaborando cartografía masivamente, redactando formidables textos reguladores y justificadores de esa misma regulación, luchando con otras administraciones y organismos externos, consensuando con colectivos. Esfuerzo de cientos de personas, gruesos importantes de inversión… Y durante todo este tiempo, parte notable de las posibilidades de actuar sobre el suelo de tantos y tantos cartageneros o inversores externos (urbanizar, edificar, rehabilitar), bloqueadas por la suspensión de licencias que acompaña el procedimiento de elaboración del plan.

Ante este panorama, ¿en qué situación jurídica y económica se queda el propietario de suelo en Cartagena, sea particular o empresario? Comienza un periodo de incertidumbre que afectará el bolsillo de muchas empresas cartageneras o no cartageneras pero con intereses económicos en Cartagena. Vamos a reflexionar, en clave de interpretación económica del derecho, sobre lo que se avecina.   

Afirma la Sentencia que se ha “vulnerado el principio constitucional de seguridad jurídica pues los ciudadanos tienen derecho a una ordenación urbanística de su municipio completa, precisa y exacta… y si esa falta de coherencia es grave en cualquier instrumento de planeamiento general, se pone especialmente de manifiesto en el municipio como el que nos ocupa, de gran extensión superficial y cuya ordenación territorial y urbanística es compleja en atención a sus características.”

Lo que la sentencia no dice, porque no es misión de la Justicia, es que no se trata tan sólo de las deficiencias concretas del plan, sino de una forma de concebir el ordenamiento jurídico por parte de las administraciones municipales españolas. Las cosas se hacen mal a nivel local porque la administración está convencida de que se pueden hacer mal. Es la seguridad que produce la costumbre. La sentencia se centra en deficiencias formales del plan, pero la descompostura en cuestiones sustantivas del documento llama poderosamente la atención. De este plan, y de tantos planes, dentro y fuera de Murcia. Se trata de una visión del urbanismo municipal omnímoda, que permite al plan todo, y que lleva por delante el estandarte de una ambigüedad que permite interpretar al Ayuntamiento como bien le parezca. Interpretar una Ley regional, que no está dispuesta a llenar de claridad y precisión la ciencia urbanizadora, por motivos tan ingratos de contar que dejaremos deliberadamente omitidos.

El producto de todo esto no es un simple estado de decepción social por lo mal hecho, sino una aguda preocupación por lo que está por venir por parte de la administración. En primer lugar, la sentencia se recurrirá en casación ante el Tribunal Supremo. Es posible que tal recurso no proceda, porque el artículo 86 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no lo permite si la Ley vulnerada es autonómica, como sucede en este caso, ya que el grueso de normas incumplidas son de la Ley 1/2001 de Suelo de la Región de Murcia. Estable el precepto claramente:  

“Las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.”

Lo que parece probable es que, o bien no proceda el recurso, o bien el Tribunal Supremo conozca y confirme la sentencia. En cualquiera de ambos casos, la sentencia se haría firme y la nulidad quedaría establecida definitivamente.

Llegado este momento antes o después, la primera gran tentación de la Administración podría ser volver a dar por válido el documento de aprobación provisional de 2008, que es anterior al de aprobación definitiva. De este modo se conservaría una parte muy importante del procedimiento de tramitación del Plan General, porque la  aprobación provisional se produce en un momento tan avanzado como que los particulares ya no pueden presentar alegaciones para defender sus derechos. Considerar válida la aprobación provisional es como desandar unos pocos metros, y volver a esprintar a meta. Una especie de embellecimiento de la chapa y pintura de un coche con la mecánica destrozada.

Pero lo que está sucediendo en el presente caso es que el Plan General es una norma jurídica de rango reglamentario y su nulidad podría provocar la vuelta a la casilla de salida; es decir, deshacer lo hecho en los últimos diez años. La Administración tendría que volver a comenzar el procedimiento de elaboración del planeamiento desde el mismo principio. Así lo entiende el Tribunal Supremo en sentencia de 28 de septiembre de 2012:

 “Igualmente, sobre la conservación y convalidación, hemos señalado que «no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LA LEY 3279/1992) y del Procedimiento Administrativo Común, de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1, 63.2, 64 y 66 de la misma Ley. (...)”

Parece recoger este criterio jurisprudencial la propia sentencia que anula el Plan General de Cartagena, al afirmar que “declaramos la nulidad de dicha orden, así como de la Revisión del citado Plan General.”

De ser así, las cosas se complican, ya que el 7 de mayo entró en vigor una Ley regional de urbanismo nueva, y según su Disposición Transitoria Primera, la tramitación de un plan en fase de aprobación inicial tiene que hacerse con sujeción a la Ley de 2015, y no al Texto Refundido de 2005. La Disposición establece:

“2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, los planes generales municipales de ordenación se adaptarán, en cuanto a sus determinaciones, a lo previsto en la presente ley, siempre y cuando no se hubiera producido su aprobación provisional con anterioridad a su entrada en vigor.”

Si se tiene que volver a la aprobación inicial tendrá que hacerse un plan completamente nuevo, ya que estaría sometido a una nueva regulación, que es la contenida en la Ley 13/2015. Si bien es cierto que la nueva ley es continuista de la anterior en su grueso regulador, hay divergencias de tratamiento jurídico en diversas y relevantes cuestiones, que exigirían un nuevo documento de plan. Por ejemplo, la Ley 2005 no regula un estándar de mínimos de sistema general de equipamiento comunitario en el artículo 98.b), pero la Ley 2015  sí lo hace, del siguiente modo:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa sectorial aplicable, el estándar mínimo para el sistema general de equipamiento de titularidad pública será de 4 m² por cada 100 m² de aprovechamiento residencial, referido a la totalidad del suelo urbano y urbanizable sectorizado, incluido el correspondiente a los propios sistemas generales.
Esta dotación será de 8 m² en municipios de más de 20.000 habitantes y de 13 m² en los de más de 100.000, según conste en el censo en el momento de su aplicación.”

Tan sólo con este nuevo criterio introducido por la Ley 13/2015 sería necesario concebir un nuevo plan general, ya que:

• Quedaría afectado un elemento estructural del territorio, que es un sistema general.
• Sería necesario recalcular magnitudes del plan a nivel global (rehacer estándares de equipamientos, ajustar cálculos, determinar su preferencia, adscribirlos, cuadrar adscripciones, etc.).

Se trataría de un texto de nueva planta, sometido a una nueva tramitación ambiental, que volvería a necesitar un grueso de esfuerzo, inversión y tiempo equivalente al del plan derogado.

No olvidemos que si el demandante del proceso que ha anulado el plan se encuentra con el planteamiento municipal de dar vida automáticamente a la aprobación provisional, es muy probable que en fase de ejecución de sentencia solicite al Tribunal que se cumpla el mandato de la misma, y borre así del mapa municipal todo vestigio procedimental del plan anulado, hasta llevarlo al claustro materno del documento de avance.

Una vez producida la firmeza de la nulidad, la situación para los propietarios de suelo y para los inversores se complica. Vuelve la aplicación del Plan General de 1987 y es ahí donde los interrogantes se multiplican en diferentes hipótesis a las que nos aproximamos de forma muy escueta, con el único fin de que nos hagamos una idea del enjambre de problemas que se pueden generar.

¿Qué pasará con lo ejecutado al amparo del plan 2012 y disconforme con el plan 1987?
Quedará fuera de ordenación. Es decir, quedará hecho pero no se podrán realizar obras de consolidación, que son las que tienden a evitar su ruina técnica. Pero si lo hecho está en zona que, según el plan 1987 es incompatible (por ejemplo, por ser un vial, o un uso radicalmente incompatible), es probable que deba procederse a la demolición.

¿Es indemnizable esta situación?

Sí dentro del artículo 35 de la Ley de Suelo estatal, que afirma:

“Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.”

¿Qué pasa con lo que se esté ejecutando al amparo del plan 2012 y disconforme con el plan 1987?
Que procedería dejar paralizada su ejecución una vez firme la nulidad. Pero a partir de hoy y mientas no se produzca, el promotor del expediente podría estar interesado en dos efectos antagónicos: o bien desistir del expediente o ralentizar en la medida que de él dependa, la tramitación; o bien que se acelere para consolidar su situación. De todo esto veremos en los próximos meses una holgada variedad, tanto en la estrategia del promotor del expediente, como en la velocidad de la tramitación administrativa.

¿Hay responsabilidad de la administración en tal caso?
Sí, por disposición del mismo artículo citado (35 Ley de Suelo estatal), que preceptúa:

“Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:
c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.”

Las zonas urbanizables que pasen de nuevo a un estado no transformable; ¿darán derecho a indemnización?
Así parece dentro del marco del artículo 35 de la Ley estatal, en el que se preceptúa:

“Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:
a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.”

Si bien es cierto que hay sentencias que consideran que la anulación no genera responsabilidad cuando la causa de nulidad es discutible jurídicamente (STS 25 de junio 1990), en este caso la sentencia realiza un reproche tan duro y contundente contra el plan que no parece estar en aquel supuesto.

Por tanto, los propietarios de suelo urbanizable según el plan 2012 que, tras la declaración de anulación y reviviscencia del plan 1987 pasen a no urbanizable, podrían estar en un supuesto indemnizatorio. Si las reclamaciones se hicieran de forma masiva, la responsabilidad patrimonial colapsaría el Ayuntamiento de Cartagena, y comprometería presupuestariamente varios años contables del mismo.

¿Qué pasará con lo hecho al amparo del plan 1987 y disconforme con el plan 2012?
Que volverá a estar en ordenación.

¿Qué sucederá con las actuaciones no ejecutadas al amparo del plan 1987 y modificadas o extinguidas con el plan 2012?

Por ejemplo, una unidad de actuación cuyas condiciones se cambian mediante alteraciones de la edificabilidad, o adscripción de sistemas. En tal caso, resucitado el plan 1987, se podrán presentar los documentos de transformación conforme a  la Ley 13/2015 (plan parcial, proyecto de reparcelación, proyecto de urbanización, programa, etc.). El Ayuntamiento tiene la obligación de tramitarlos y, caso de no hacerlo, está sometido a la responsabilidad patrimonial correspondiente que le atribuye el artículo 35 Ley de Suelo estatal:

“Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:
d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.”

Todo esto sin perjuicio de otras formas de responsabilidad configuradas por el ordenamiento jurídico.

En la cuestiones que hemos planteado no hemos tratado de una cuestión fundamental para amortiguar los duros impactos que la firmeza de la anulación producen, y que es la suspensión de licencias. Cuando se tramita un plan, las licencias quedan suspendidas conforme al artículo 134 de la Ley de Suelo de Murcia (Texto Refundido 2005), y actual artículo 153 (Ley 13/2015) que, prácticamente, reproduce el anterior.

Si se vuelve a la parrilla de salida, el Ayuntamiento acudirá a una resolución expresa de suspensión de licencias. Pero no podrá hacerlo hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor del plan anulado, que se produjo en julio de 2012. Hasta julio de 2016, por imperativo de las leyes anterior y actual de urbanismo de la Región de Murcia, no pueden acordarse nuevas suspensiones de licencias. Por este motivo estamos convencidos de que se recurrirá en casación el fallo, como forma de retrasar todo lo posible jurídicamente, la firmeza de la anulación.
También estamos convencidos de que al Ayuntamiento le costará un esfuerzo ímprobo tramitar expedientes presentados al amparo del plan 1987 como consecuencia de la anulación, por no poder denegarlos al no tener posibilidad de suspender licencias. A esto hay que decir que el retraso en las tramitación de las solicitudes que se formulen en este sentido, además de otras responsabilidades, está sujeto a indemnización en los artículos de las leyes regionales: 134 Texto Refundido Ley de Suelo 2005, 153 Ley 13/2015, y 35 Ley de Suelo del Estado.

¿Qué pasará con los pleitos de impugnación del plan que se tramitan en el TSJ de Murcia?

Que tendrán que quedar en suspenso hasta que sea firme la nulidad. Es posible que continúen hasta quedar vistos para sentencia, y en este estadío procesal, suspenderse. Si se confirma la nulidad, tales pleitos deberán quedar extinguidos por falta de objeto. Si la pretensión del demandante no quedar satisfecha tras la anulación como consecuencia de la tramitación de un nuevo plan y una nueva suspensión de licencias, los demandantes tendrán que volver a impugnar y reiniciar sus pleitos. El sobrecoste y las dilaciones temporales para clientes y letrados deberían plantearse al Ayuntamiento bajo la forma de responsabilidad patrimonial. Dudo, en todo caso, que el daño que produce la larga espera de años de suspensiones de licencias que acumularían ambos procedimientos, llegue a ser realmente cuantificado e indemnizado algún día a los cartageneros. Sería muy grave tener más de diez años suspendidas licencias en dos tramos discontinuos de tiempo, con pleitos suspendidos y archivados por tal causa que revivirían y que, a su vez, volverían a activarse tras esos años para durar otros tantos de tramitación procesal.

¿Qué pasa con los precios que se pagaron por suelos que se desclasifican al volver al plan 1987?

Más allá de los aspectos técnicos de responsabilidad patrimonial, no se pueden tratar aquí las cuestiones de oportunidad comercial que ha movido a las empresas a realizar inversiones en suelos para transformación que se reconvierten en no urbanizables al activarse la vigencia del plan 1987. Habría que plantearse en tal caso la posibilidad de aplicar a algunos casos la variable jurisprudencial de la cláusula rebus sic stantibus, que permite volver a puntos de equilibrio en las contraprestaciones pactadas al amparo de unas condiciones (precio de venta del suelo conforme a su clasificación plan 2012) que han cambiado sustancialmente (precio con la reentrada del plan 1987 y la desclasificación de dicho suelo que quedaría fuera del proceso urbanístico). No debe olvidarse en esta cuestión que la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio 2014 ha extendido considerablemente la aplicación de la cláusula rebus, quitándole el mantra de la excepcionalidad que le había exigido anteriormente. Los letrados de muchos propietarios, empresarios, inversores en Cartagena, deberían hacer una investigación serena de la procedencia de esta figura y, cuando menos, alcanzar un prediagnóstico concreto de la situación negocial de su cliente.

A todo lo dicho hay que añadir el estado de ánimo turbulento que acompaña a la alineación de fuerzas políticas en el Ayuntamiento tras las elecciones municipales. La interpretación de todas las consecuencias que provoca esta anulación requiere no sólo de opiniones de técnicos, sino también de atención y reflexión política. Los políticos municipales están en este momento ocupados en preocupaciones mayores, como la de formar gobierno desde la minoría y en un escenario de tensión y enfrentamiento que excede de Cartagena y toma dimensiones nacionales.

Pero es que, además de la reflexión fría necesaria para plantear estratégicamente el problema, el futuro gobierno de Cartagena tiene que tener paz y estabilidad política para afrontar la gestión diaria del grave problema que la anulación provoca. Y digo todo esto sin saber siquiera qué gobierno se formará ni si tendrá una voluntad favorable a afrontar esta cuestión o, por el contrario, se sentirá enfrentado con el propio plan anulado; sea por criterios urbanísticos, sea por cuestiones de sentimiento político.